Le marché unique européen du ferroviaire reste un enjeu prioritaire pour la Commission européenne. Depuis plus de vingt ans, plusieurs directives ont été adoptées par l’Union européenne. Des dates butoirs ont été fixées pour l’ouverture des marchés : 2007 pour le transport de marchandises ; 2010 pour le transport international de voyageurs et le cabotage; 2019 pour le transport national et régional de voyageurs.
Mais, sur ce dernier volet, la discussion a été reprise dans le cadre de la procédure législative du « 4 paquet ferroviaire ». La Commission veut rendre le transport ferroviaire plus performant sur plusieurs aspects : le nombre de voyageurs, la qualité de service et des infrastructures, le prix du billet.
Plusieurs États membres ont pris de l’avance
Cette ouverture à la concurrence s’est ainsi réalisée à partir de 1992 en Suède, 1993 au Royaume-Uni, 1994 en Allemagne, 2001 (pour le transport régional) et 2008 (pour les grandes lignes) en Italie. Avec le Danemark, les Pays-Bas, l’Autriche et la République tchèque, huit pays de l’UE ont ouvert aux nouveaux entrants leur marché national de transport de voyageurs.
Ce n’est pas le cas de la France. L’Hexagone n’est pas sorti du système des consortiums qui assurent, sous forme de co- entreprises entre opérateurs historiques nationaux, l’essentiel des grandes liaisons internationales à grande vitesse : Alleo (SNCF-Deutsche Bahn), Elipsos (SNCF-Renfe), Eurostar (SNCF- SNCB-LCR), Lyria (SNCF-CFF) ou encore Thalys (SNCF-SNCB). Seul le consortium Artesia, associant la SNCF et Trenitalia, a disparu pour faire place au seul nouvel entrant sur le marché international des voyageurs en France : Thello.
Sur le plan régional, le marché français reste fermé à la concurrence. Et cela en dépit des préconisations des rapports du sénateur Francis Grignon et du Centre d’analyse stratégique (CAS) rendus public en 2011, et de celles formulées en 2012 par le Conseil économique, social et environnemental (CESE). Préconisations qui invitent unanimement les autorités organisatrices des transports (AOT) à procéder aux expérimentations nécessaires pour préparer l’ouverture des marchés.
La règlementation européenne demande l’ouverture des marchés ferroviaires en Europe
L’ouverture à la concurrence est cependant inéluctable : le règlement 1370/2007 relatif aux « obligations de service public » (OSP) permet aux AOT de choisir librement le mode d’attribution de leur contrat de service public. Par ce règlement, plusieurs possibilités sont offertes aux AOT et ce jusqu’en 2019 au plus tard :
- la mise en concurrence, prévue à l’article 5 paragraphe 3, principe fondateur du règlement OSP ;
- la régie prévue à l’article 5 paragraphe 2 ;
- le recours à un opérateur interne, prévu à l’article 5 paragraphe 2, communément appelé « contrat in house », « contrat de quasi-régie » ou « contrat de prestations intégrées » ;
- l’attribution directe prévue aux paragraphes 4 et 5 de l’article 5 du règlement, en cas de contrat de faible montant et en cas d’urgence. L’article 5 paragraphe 6 du règlement OSP permet également aux AOT de recourir aux attributions directes, dès lors que le droit national ne s’y oppose pas.
Dans cette perspective, le règlement exige des États membres de présenter, au plus tard en juin 2015, un rapport d’avancement à la Commission. Son projet de « 4e paquet ferroviaire » propose l’ouverture complète du marché Voyageurs. La Commission prévoit ainsi de modifier la règlementation OSP afin de rendre obligatoire, à partir de 2019, la mise en concurrence pour l’attribution des contrats de service public de transport ferroviaire. L’ouverture des services commerciaux pour la grande vitesse sur le plan national figure également dans ce projet.
Sur la base de ces propositions, le Parlement européen a voté, le 26 février 2014, de nouvelles règles, selon lesquelles les AOT conserveront toujours la possibilité d’attribution directe des contrats de service public si ce choix est justifié, notamment en matière de ponctualité des services, de coût-efficacité et de satisfaction des consommateurs. Cependant, à partir de 2022, des règles plus restrictives s’appliqueront. Par exemple, la durée maximale des contrats attribués directement est fixée à 9 ans ou 10 ans à compter de l’entrée en vigueur du nouveau règlement OSP, sous condition qu’ils aient été conclus avant le 3 décembre 2022.
Le premier bilan sur l’ouverture des marchés en Europe est encourageant
Au vu des données de l’étude comparative de la Commission européenne publiées en mars 2013, le premier bilan sur l’ouverture des marchés en Europe est encourageant (cf. pages, 4, 5 et 6) : le trafic des voyageurs s’est accru (+ 65 % au Royaume-Uni, + 36 % en Allemagne, + 16 % en Italie) ; le degré de satisfaction des usagers s’est amélioré et les dépenses publiques consacrées au ferroviaire ont diminué (- 37 % en Allemagne, – 27 % aux Pays-Bas).
Les situations nationales sont néanmoins diverses. En général, l’opérateur historique a conservé une position forte sur son marché, mais les services conventionnés (régionaux) se sont davantage ouverts. Au Royaume-Uni, où l’opérateur historique a disparu, les indices de satisfaction obtenus par les opérateurs sont de très loin les plus satisfaisants sur le plan européen (*source : Eurobaromètre Commission européenne – décembre 2013).
Quoi qu’il en soit, les options sont multiples selon que l’on considère l’ouverture des services commerciaux – pour lesquels l’« open access » paraît adapté – ou bien celle des services conventionnés pour lesquels la passation d’appels d’offres est privilégiée. D’où l’intérêt de multiplier les expériences pilotes significatives tout en préparant des conditions optimales d’accès au marché.
Sur tous ces points, la France doit bouger…